文旅体公共服务 PPP模式大展身手
时间:2022-02-25
 激活市场投资运营活力

发挥运营主体专业特长

提供高质量服务

提升政府治理能力

近年来,各领域的基础设施建设和公共服务项目运营都活跃着PPP模式的身影,尤以“两新一重”(新型基础设施、新型城镇化、交通运输和水利建设重大工程)为主。PPP模式通过引导社会资本投向,激发民间投资活力,在助力落实国家重大战略,特别是支持基础设施建设运营方面发挥了重要作用。

2021年12月8日至10日召开的中央经济工作会议上提出“适度超前开展基础设施投资”,PPP模式正当其时。

PPP模式既可以通过激发民间投资活力、撬动社会资本有针对性地加大公共基础设施提供,解决适度超前开展基础设施投资项目尤其是重大项目的资金需求,发挥好政府投资对经济跨周期和逆周期的宏观调控作用,又以市场竞争的方式寻找到合适的运营主体提供服务,其严格的项目论证和政府可承受能力的测算,排除了过度与实际需求脱节的基础设施投资,有利于做到“适度超前”;还能大大加强政府向“裁判员”角色转变,在恰当的位置发挥作用,更加尊重市场规律和群众需求。PPP模式将发挥社会资本方在投融资、建设、运营管理等方面的综合和专业化优势,提升公共服务的质量和效率。响应“适度超前开展基础设施投资”,PPP模式大有可为。

PPP模式作为完善公共服务供给的重要发展方向,与公共文化服务和旅游基础设施保障也息息相关。文化和旅游领域也在不断加大推广运用PPP模式的力度,积极探索有利于解放和发展文化生产力的新举措、新途径,激发文旅创新创造活力,推动文化产业和旅游产业高质量发展。

2018年底,文化和旅游部、财政部联合发布的《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(简称《意见》)中指出,“鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式。”鼓励各级政府不断深化对PPP模式的理解认识,加快观念转变。

截至2021年12月底,财政部全国PPP综合信息平台管理库项目数据显示,文化行业PPP入库项目191个,投资额1947亿元;签约落地项目134个,投资额1362亿元,项目落地率为69.9%。旅游行业PPP入库项目307个,投资额3672亿元;签约落地项目194个,投资额2250亿元,项目落地率为61.3%。体育行业PPP入库项目119个,投资额1097亿元;签约落地项目81个,投资额793亿元,项目落地率为72.3%。

文化、旅游、体育类开工建设项目共计257个,投资额总计2664亿元。过去大都以政府投入为主的文化、旅游、体育公共服务领域,正在积极探索政府与社会资本合作模式,并取得了一定的成绩。

河北省唐山大剧院自2016年采用O&M委托运营的PPP模式以来,实现了“引进国内外优质演出团体、剧目和项目到唐山,改善唐山市核心区域城市形象、提升服务群众水平、提升城市核心竞争力”的总体目标。“政府通过放权,更加有效地激励社会资本发挥其经营管理优势,充分挖掘剧院资源,铸就城市文化品牌。政府与社会资本彼此取长补短,发挥各自优势,在商业运营和社会公益之间取得平衡,同时增加艺术活动高质量供给,实现了政府、社会资本和群众的三赢局面。”唐山市财政局PPP处处长姚舰表示。

该项目的社会资本方北京保利剧院管理有限公司(简称“北京保利”),作为文化央企在项目运营过程中始终坚守其公共服务和产品供给的公益属性,发挥公共艺术教育功能,给广大民众提供一个欣赏艺术、陶冶情操的平台。

河北省财政厅政府和社会资本合作处有关负责人表示:“截至2021年12月底,河北省累计通过财政部审核纳入PPP综合信息平台管理库的文化和旅游类PPP项目27个,投资额295亿元。石家庄市国际展览中心、唐山大剧院、唐山世界园艺博览会基础设施及配套等8个PPP项目使公众获得了更加丰富优质的公共文化和旅游服务,提高了公共服务的供给质量和效率。市民文化消费升级需求得到满足,社会资本获得了合理回报,政府也减轻了支出压力。”

安徽亳州在社区文体中心建设项目中采用PPP模式,自2019年以来建设投入使用12家社区文体中心项目,融合了体育健身、图书阅览、文化沙龙、赛事推广等功能,为市民提供了“15分钟健身文化圈”,打造社区居民身边“健康管家”,通过“1天1元钱”的低收费模式降低群众参与健身运动的门槛。并充分发挥亳州中医文化优势,通过医养与健身结合,帮助居民加强自身健康管理。截至2021年12月,社区文体中心共接待群众95万人次,单日单馆最高1200人次,累计会员14000人。

安徽省财政厅PPP中心主任周涛表示:“截至2021年12月末,安徽省累计在库项目490个,总投资额5661.32亿元,落地率89.3%,开工率71.9%,均居全国前列。通过一批公共服务领域PPP项目的运营效果来看,对提升群众美好生活体验、加大农村地区公共服务领域供给投入、助力脱贫攻坚和乡村振兴等方面产生了重大影响。积极引导社会资本参与既促消费惠民生又调结构增后劲的新型基础设施、新型城镇化等重大工程,解决了一批仅仅依靠市场办不了、办不起、办不好的问题,既满足了群众就业需求,又提高了群众的个人收入,群众幸福感、满意度显著提升。”

作为国内一线城市,上海市对公共服务的需求较大,公共服务的提供方式主要以政府投入为主。宝龙美术馆是上海为数不多的文化场馆类PPP项目,通过发挥“鲶鱼效应”,创新资金投入方式,解决了创新创造动力不足、自身造血能力不足的问题,促进公共文化服务品质提升。

上海市闵行区财政局PPP项目相关负责人表示:“宝龙美术馆PPP项目的推出,通过推广政府与社会资本合作模式,将政府公共利益和企业经济利益绑定,让民营资本敢于投;通过投资周期的延长,变短期逐利为长期获利,让民营资本愿意投;把政府的高信用优势与社会资本、民营资本管理运行的高效率结合,降低民营企业的融资成本,提高文化项目的融资效率,让民营资本有能力投,真正把引导民营资本投入文化领域的工作做实。”

PPP模式的引进对于文化和旅游领域特别是公共服务供给具有积极意义。“中国经济正在向着高质量、可持续方面转型,政府基础设施和公共服务投融资模式仍将进一步丰富。按照‘十四五’公共服务规划,公共文化体育设施更加完善,人均拥有公共文化设施建筑面积进一步提升。文化和旅游融合发展,坚持以文塑旅、以旅彰文,打造独具魅力的中华文化旅游体验。这其中许多普惠性非基本文旅公共服务和生活服务高品质升级的文旅项目皆可实现市场化收益。诸多文化产业聚集发展、特色文化传承创新、非物质文化遗产保护等领域的项目将不断涌现,这些都需通过PPP模式引入社会资本,以在促进文化、旅游与科技、农业、体育、健康深度融合发展中提出新的解决方案。优质的文旅服务商大有可为,PPP模式亦大有可为。”中国投资咨询有限责任公司产业与投资咨询事业部吴赟表示。

PPP模式是一种新型的制度创新,不仅仅是项目融资方式的创新,更是一种现代化的治理能力的提升。PPP模式的大规模推广,是深化行政体制改革、建设服务型政府、有效提升地方政府治理能力的重要抓手。

财政部PPP中心焦小平主任表示:PPP模式是贯彻新发展理念,构建新发展格局,高质量增加公共服务供给的重要手段。在文旅和体育行业采用PPP模式,打破垄断、引进竞争,让市场机制引导优化资源配置,让专业人做专业的事,通过按效付费和全生命周期管理等机制,激励社会资本的创新创造,全面提高资产运行效率,不断满足居民日益增长的多样化文体需求,切实增强人民群众的获得感、幸福感。

 

河北省唐山大剧院:引领带动 实现公共文化资源价值最大化


所属行业:文化—文化场馆

合作期限:10年,自2016年至2026年

实施机构:唐山市文化广电和旅游局

社会资本方:北京保利剧院管理有限公司

运作方式:委托运营(O&M)

投融资结构:本项目运营公司由社会资本方100%投资控股

回报机制:可行性缺口补助

 

 

唐山大剧院

 

 

剧院不仅是城市文化的继承者、创新者和传播者,也是政府公共文化服务的重要载体,是市民的精神家园。河北省唐山大剧院采用PPP模式充分发挥社会资本专业运营优势,满足市民家门口看顶级演出、与艺术大师零距离接触等多元化的文化消费升级需求,支持本土优秀传统曲艺发展,持续提升区域文化软实力,已成为展示城市魅力的重要窗口。

项目原本是2016唐山世界园艺博览会重点配套文化广场项目的重要组成部分。如何在世园会结束后向文化空间升级,塑造城市文化形象和品牌,实现由表及里的突破,是剧院建设完成后亟须面对的问题。

唐山大剧院项目通过委托运营的方式引入院线运营管理的专业团体——北京保利剧院管理有限公司(简称“北京保利”),充分发挥其专业的管理模式和经验优势,并以绩效付费方式激发社会资本的能动性,差异化提供多元文化服务,让更多市民走进大剧院,享受到高品质的艺术成果。唐山市采用委托运营模式契合了文化场馆类项目特点,是河北省最早采用O&M模式的PPP项目。

北京保利在剧院管理方面的资源优势,为唐山大剧院的运营提供了坚实的基础。2016年至2021年6月,剧院已完成演出场次1172场,平均上座率63%,剧院年营业收入连年递增,累计实现营业收入4013.2万元。剧院还定期在不同线上平台开展网络直播共47场,举办“女性线上公益沙龙”34期,参与者2万余人,“寒假线上公益艺术课堂”共3场演出观看总量突破1000万。邀请艺术院校的教授、专家,普及音乐剧赏析等基础性知识,针对年轻观众与家庭亲子群体的消费需求,精心打造特色演出品牌——“开元亲子剧场”“八喜·打开艺术之门”,引进并改编《青蛙王子》、中文版百老汇音乐剧《猫》等大批优秀儿童剧目115场。


 


在发挥文化阵地作用方面,每逢党和国家重要纪念日来临之际,剧院都会精心策划红色经典演出,引进现代京剧《李大钊》《长征组歌》等经典红色剧目15场,让观众聆听红色故事,共忆峥嵘岁月,赓续红色精神血脉,争做新时代红色传人。

逐年增长的演出场次和观赏人数说明了唐山大剧院在不断得到唐山人民的认可,群众关注点正在向高层次的文化艺术转移,项目初步实现了群众共享文化发展成果的目标。

实施PPP模式后,打破传统剧院政府部门自建自营一体化管理模式,政府部门的角色由原来的管理者变为了监督者。政府主动放权让专业团队运营,专注于更好履行监督管理职能。

委托运营5年来,唐山大剧院充分发挥了政府和社会资本合作模式的优势,通过政府的高效绩效管理和社会资本的运营管理,实现了“引进国内外优质演出团体、剧目和项目到唐山,改善唐山市核心区域城市形象、提升服务群众水平、提升城市核心竞争力”的总体目标。剧院项目团队管理专业性强、演出资源协调要求高、设备设施维护难度大,运营费用支出成本普遍较高。2017年至2020年,项目年均运营成本2450万元,政府运用PPP模式减少财政支出750万元,降幅30%。

 

 

 


PPP模式实现了唐山人民“足不出城看国际国内一流演出”的夙愿,切实增强获得感、归属感、幸福感。唐山大剧院项目主要亮点有:一是各司其职的优势互补。在大剧院的委托运营管理体系中,政府和社会资本各司其职,政府作为公共服务的管理者,履行监督管理职能;社会资本作为专业的服务管理公司,承担公共产品供给职能。二是绩效管理付费机制。按照大剧院的文化功能需求,建立起以结果为导向、具体明确的绩效目标和指标体系,引领社会资本高效运营。三是突显项目的公益属性。项目在运营过程中坚守其公共服务和产品供给的公益属性,在完成市场演出任务的基础上,通过打造青少年社会实践教育基地,开展低票价、公益讲座等惠民活动20余场,拓展文化服务新渠道。四是构建多元文化供给体系,提升了唐山本土文化艺术水平,推进表演艺术繁荣发展。

 

安徽亳州市社区文体中心:盘活城市“金边银角”打造全民健身生活圈

 

所属行业:体育

合作期限:16年(含建设期1年)

实施机构:亳州市文化旅游体育局

社会资本方:华体集团有限公司、安徽华体世纪体育场馆经营管理有限公司、南通建工集团股份有限公司组成的联合体

运作方式:建设—运营—移交(BOT)模式

投融资结构:建设费用总金额为19085.65万元(最终付费以审计结果为准);运营费用总金额为5790.00万元

回报机制:可行性缺口补助

 

 

 

亳州市芍花园社区文体中心


2016年以前,安徽省亳州市每年经常参加体育锻炼的人数不足百万,人均体育场地面积严重不足。为实现全民健身计划(2016-2020年)发展目标,2017年,亳州市政府工作报告中提出建设城区15分钟健身圈的工作任务,以满足广大市民的健身需求。

 

 

 


在此背景下,安徽省亳州市社区文体中心项目应运而生,这是全国首例社区级文体类公共服务PPP项目。项目总计建设运营16个社区文体中心,提供体育、文化、健身、教育、休闲等综合性服务,为加快体育设施建设打开了思路,拓展了方法,走出了一条快速便捷通道。

“项目充分运用市场逻辑谋事、用社会资本干事,社会资本负责投资、融资、建设和运营,政府和社会资本强强联合优势互补,不仅弥补了政府投入的不足,减轻了财政压力,而且激发了社会资本热情。进一步创新投融资机制,提升公共服务设施的运营绩效水平。”亳州市财政局局长张传宾表示。

 

 

16个遍布城区的小型社区文体中心服务项目,不仅使居民15分钟内就能到达健身场地,而且充分考虑社区居民需求,提高了居民参与全民健身的便捷度,让建设设施更有质感,全民健身更有温度,市民有了更多的获得感和幸福感。

自2019年4月1日社区文体中心陆续投入使用以来,亳州市经常参加体育锻炼人数高达218.28万,占总人口的42%。目前已举办社区赛事活动870余场,参与的社区运动员1370余人次。此外,组织场馆之间的羽毛球、篮球、乒乓球联赛等社区体育赛事活动1000余场,开展社区文化艺术交流活动80余场,累计社区公益培训5000余人次,客户满意度达95%以上。

在推动全民健身的同时,运营商充分考虑和了解亳州市“世界中医药之都”“养生亳州”的城市标签,结合地方特色中医药产业,设立“药食同源”区域,有针对性地安排场地布局,让社区居民免费体验医养项目。

“社区文体中心在选址上,优先考虑在距离居住人群较近、覆盖人口较多、健身设施供需矛盾突出的地区布局建设,一部分是建设在城市升级改造的新建公园内,一部分属于城中村旧住宅区,还有一部分属于中心城区内‘金边银角’的小面积闲置空间。增强公益性,提高可及性,方便群众就近就便参与体育锻炼。”亳州市社区文体中心运营负责人张昊表示,“实行统一管理,收费采用低收费或免收费。居民可通过购买门票或办理会员卡进入场馆,一馆办卡全市通用。一站式解决社区居民日常体育文化需求。”运营至今,社区文体中心得到亳州市民一致好评,是亳州市室内运动健身、文化艺术生活人气最旺的场所。”


 

“成熟的政策环境,广泛的实践基础、有效的政府保障和完备的前期准备,为社区文体中心项目采用PPP模式打下了基础。”亳州市文化旅游体育局副局长张焱表示,社区文体中心推动“体育+文化”融合发展。社区文体中心功能合理分区,融合运动健身、图书阅览、文化沙龙、赛事推广等,为“体育+文化”深度融合提供了可借鉴的成功范例,有利于“体育+”融合发展。

安徽省财政厅PPP中心主任周涛表示,PPP项目的多方融合参与模式,对促进政府角色的转变、创造良好营商环境、激发市场活力、维护社会稳定具有重要战略意义,是深化行政体制改革、建设服务型政府、有效提升地方政府治理能力的重要抓手。在PPP模式下,政府通过结果导向和按效付费,推动财政资金投入方式由“补建设”转向“补运营”,改变过去重建设轻运营、前期投入过高等问题,平滑中长期财政支出,体现物有所值目标,实现财政资金提质增效,有效保障了财政支出能力。

 

上海宝龙美术馆:发挥“鲶鱼效应”满足新时代审美需求

 

所属行业:文化—文化场馆

合作期限:20年(含建设期1年)

实施机构:上海闵行区绿化和市容管理局

社会资本方:宝龙地产股份有限公司

运作方式:建设—运营—移交(BOT)模式

投融资结构:总投资约1.8亿元

回报机制:可行性缺口补助

 

 

 

宝龙美术馆


上海市拥有着快速发展的经济、多样化的人口组成及经济形式,政府提供公共服务面临着更大的挑战和更高的要求。而美术馆行业对建筑设计要求高、资金投入大、运营服务要求高、维护成本大,鼓励和引导社会力量参与公共文化服务供给可以发挥“鲶鱼效应”,促进公共文化服务品质提升。

多数美术馆依赖财政拨款、自主创收能力不强,上海市闵行区宝龙美术馆是上海为数不多的文化场馆类PPP项目,改变了公共美术馆常规运营模式,创新资金投入方式,保证了文化产业投入。


 


宝龙美术馆着力打造近现代及当代艺术综合性交流服务平台,增添城市文化新元素。宝龙美术馆在建筑设计上表达了开放、融合的理念,与闵行文化公园内的博物馆、海派艺术馆、市民广场形成文化集群,打造区域文化公共服务开放性、公益性、前瞻性、艺术性的时代新坐标。

 

 

宝龙美术馆坚持“弘扬传统文化精髓、推动当代艺术发展”理念,积极探索文化消费场景,通过策划特展、设计和销售艺术衍生品、组织专业培训等市场化手段增强自主营收,打造文化产业链条。通过营造良好文化氛围,吸引产业上游文化人才聚集,进而促进美术作品拍卖、文创衍生品商店消费等下游产业发展,不断提升社区文化艺术渗透力。宝龙美术馆在运营第二年就初步实现了盈亏平衡。

同时,作为首个文化公园内运营的艺术场馆,宝龙美术馆带动社区周边各生产生活要素流入,满足居民艺术生活、商业活动一站式服务需求,促进社区协同发展。运用绩效与服务产出挂钩机制,强化项目质量管理,激励社会资本自主创新,推出更多综合性、多元化、高质量的拳头文化产品,匹配社会公众不断增长的文化消费需求,解决了传统美术馆运营管理效率不高、管理人员服务意识不强等问题。

 

2020年,宝龙美术馆被评为上海市文化艺术现场教学实践基地,并在上海市89家美术馆评选中获“年观众量TOP10美术馆”“公共教育活动数量TOP10美术馆”等称号。截至2021年12月,宝龙美术馆举办国际国内文化展览117场,开展公共教育活动507场,累计接待参观者近90万人次。

宝龙美术馆的成功在于,一是聚焦高标准准入,让专业的人做专业的事。不仅关注社会资本的资金优势,更关注社会资本的专业优势,审慎选择有品质、专业强、口碑好的社会资本合作伙伴。二是聚焦提供更加优质、更富效率的公共服务。特别是要满足老百姓对于高品质、多元化的公共服务的新期待。三是聚焦规范设计,建立均衡对等机制。切实体现“风险共担、利益共享”原则,建立政府和社会资本之间伙伴关系,而非“伙计”关系。四是聚焦长期有效运营和可持续发展。政府和社会资本之间建立基于对等协议的、良好互信的长远关系,政府切实关注社会资本方的合理诉求,对社会资本方提供的服务进行质量、数量和实效等方面进行绩效考核,根据考核结果及时支付运维补贴,体现项目的绩效导向和可持续发展。

 


专家点评:推动产业进步,让百姓成为最大受益人

吴  赟

PPP模式让社会资本在文化和旅游领域项目投融资、建设、运营管理等方面的优势得到充分发挥。PPP模式的出现将文旅行业行政管理下的公共服务转变成按契约精神执行的市场合作行为,在提升公共服务质量和效率的同时,更丰润了百姓精神文化生活。PPP模式最终目标是让企业“敢于投”“愿意投”“有能力投”,真正引导社会资本参与到文化和旅游领域的实干中来。

PPP模式给文旅行业带来的另一项改革是对服务的“按效付费”。在市场化合同管理下,项目设计不再是千篇一律,公共服务供给不再是旱涝保收,在双方共同约定的产出目标下,激发社会资本为完成绩效目标、获得付费而创新思路、主动作为,甚至为了赢取奖励而提供超出预期的产品和服务。最终减少财政支出、创造更多产业收入,为地方创造更多税收贡献。

文化和旅游领域的需求升级还需要有活力、有想法、有能力的市场企业化的产品设计,能给消费者带来更高层次的消费体验。如北京保利为唐山大剧院的观众带去了百老汇、沙龙、特色文化品牌的同时,也通过公益艺术课堂等产品丰富了基础性文化公共服务的门类和手段。优质的文旅运营商就如同智能手机之于移动通讯终端领域,推动产业升级、为产业赋能。通过优秀文化演出的引入与优质服务的提升,发挥“鲶鱼效应”,带动更多资本和主体关注原本微利的公共文化服务领域,最终推动的是产业进步,受益的是老百姓。

 

来源:中国文化报

 
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