以指标促评价 以评价促管理 以管理促发展——分行业绩效指标体系建设助力PPP项目提质增效
时间:2022-05-31
 

近年来,我国PPP制度框架和市场机制不断完善,但大量PPP项目逐步由建设阶段转入运营阶段,面临绩效评价和按效付费需求。为此,财政部PPP中心坚持有重点、分阶段、分层次原则,推进分行业PPP项目绩效指标体系建设,推动绩效指标和评价标准科学合理、细化量化、可比可测。

目前,山东、四川、贵州、河北、青海、湖北、安徽、内蒙古8省(区)已发布18个分行业绩效指标体系文件,覆盖市政工程、交通运输等9个一级行业、25个二级行业。同时,包含绩效目标和指标体系、绩效监控、绩效评价和结果应用等在内的全过程绩效管理系统已上线,并嵌入全国PPP综合信息平台绩效管理模块,成功打通PPP项目线上管理“最后一公里”。相关方绩效模块使用权限已全面开通,安徽、山东、贵州、福建、江西等省已陆续使用该系统。

为何要制定分行业绩效指标体系

实施PPP项目绩效管理,是保障公共服务供给提质增效、促进项目规范可持续发展的重要举措。建立分行业绩效指标体系,是抓实PPP项目绩效管理的基础。

2018年,中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》,明确要求政府投资基金、PPP项目、地方政府债务项目积极开展绩效管理。2020年,财政部印发《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(以下简称《指引》),明确PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据,政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付。

“PPP、地方政府专项债等相关项目绩效管理办法的出台,为全面实施绩效管理奠定了坚实的制度基础。”厦门国家会计学院副院长郑涌说。

随着《指引》的发布,全国各地PPP项目绩效管理工作迈进深入实践阶段。但是,在此过程中,也出现了部分PPP项目指标体系设计不够合理的情况。例如,部分项目核心指标占比不足、个别指标虚化,定量指标偏少、实操性差,缺乏评价标准;部分绩效指标未能体现行业特点,存在盲目照抄照搬、简单套用模板现象,在一定程度上影响了绩效评价的客观性、准确性和公正性。

开展分行业PPP项目绩效指标体系建设,正是为了解决上述痛点难题。“通过健全PPP项目产出、效果和管理等方面的绩效指标和标准,以指标引导评价,以评价促进管理,建设分行业PPP项目绩效指标体系,能够为PPP项目全生命周期绩效管理提供支撑,对于促进PPP事业高质量发展意义重大。”中央财经大学政府管理学院教授曹堂哲认为,按效付费是PPP项目的重要特征,科学、合理、量化绩效指标和标准,也可为按效付费提供前提和基础。

“PPP项目绩效指标是衡量绩效目标实现程度的工具,是PPP项目绩效管理工作的基础。”北京中泽融信管理咨询有限公司总经理赵仕坤表示,在《指引》的框架基础上开展分行业PPP项目绩效指标体系建设,为具体PPP项目绩效管理工作提供具有可操作性的指导,有助于进一步强化绩效标准体系约束,夯实PPP项目绩效管理工作基础,进而提升PPP项目绩效管理的科学性、客观性与合理性,提高预算资金使用效率以及公共服务供给质量,保障合作各方合法权益。

制定分行业绩效指标体系难在哪里

伴随着我国PPP事业的蓬勃发展,PPP模式涉及的行业、领域越来越广泛,参与PPP项目的主体也越来越多元。但与此同时,各地公共服务水平、财承能力存在差异,给分行业绩效指标体系建设提出了挑战。

在指标体系建设中,确定各方责任、协调各方诉求是焦点难点问题。“PPP是典型的多元治理模式,政府和社会资本方的目标和诉求有时候并不完全一致。财政部门侧重于预算和绩效,更关注产品、服务的质量和效果;社会资本方侧重于项目管理、产出,更关注项目收益等。”曹堂哲认为,这就需要协调好各方利益,就绩效目标达成一致,并根据目标合理设置绩效指标。

对于分行业PPP项目绩效指标体系的建设,财政部PPP中心表示,要以《指引》为指导,明确各方责任边界,突出核心指标设计,切实体现物有所值理念。同时,构建包括建设期和运营期、项目公司和实施机构在内的绩效评价体系,体现PPP模式公平、诚信的契约精神;加快指标体系推广应用,将PPP项目指标体系与PPP综合信息平台绩效系统对接,实现PPP项目线上管理全覆盖。

目前已发布的18个分行业指标体系,重点聚焦污水处理、垃圾焚烧、高速公路、旅游配套设施等细分领域。在制定PPP项目绩效目标和指标时,考虑了与相关行业技术、管理等方面的规范和标准衔接。例如,安徽省合肥市在城镇污水行业PPP项目绩效指标体系建设方面进行了积极探索,分别设置项目公司运营期和建设期、实施机构运营期和建设期4个指标体系,将出水水质达标率、污水处理及时性、工艺管理、进水水质管理、付费及时性等核心内容列入三级指标中,为城镇污水行业相关项目提供了借鉴和参考。

“绩效指标体系是用来指导绩效评价工作的,‘接地气’是指标体系的灵魂。我们在前期收集信息、调研的基础上,明确初步评价指标,并与组织实施机构、项目公司进行充分沟通,确保指标的定性和定量描述的准确性得到一致认同。”安徽省合肥市财政局债务处处长徐霞认为,必须保证评价指标能充分反映PPP项目的实施效果,否则绩效指标体系就容易停留在纸面上。

下一步如何开展分行业绩效指标体系建设

实践证明,开展分行业绩效指标体系标准化建设,能够明晰政企双方履约边界,公平客观反映公共产品供给质量,夯实按效付费基础,切实做到“花钱必问效、无效必问责”,推动PPP规范发展、阳光运行。

当前,财政部PPP中心遵循“先试点、再推广”的思路和原则,正积极推动分行业PPP项目指标体系标准化建设,即引导部分省份在某些行业领域制定绩效指标,在各省相关行业指标基础上逐步探索建立标准化的分行业核心指标体系。

郑涌表示,财政部PPP中心及时总结经验,在PPP项目相对集中的行业领域建立规范的绩效指标体系,实现绩效指标全国共享,对于各地提高PPP项目绩效管理质量具有重要指导意义。部分已经落地而绩效指标不完善的PPP项目,也可据此与社会资本方充分沟通,重塑绩效指标体系。

“先试点、再推广的方式符合我国国情和制度创新经验,多地已印发的分行业绩效指标体系,不仅在本地区PPP项目绩效管理中发挥了重要的指导作用,也支撑了全国各地同行业PPP项目绩效管理的实践工作。”曹堂哲说。

此外,从已有的分行业绩效指标体系建设成果中,可以提炼出一些共性指标,比如行业核心产出类、管理类、效果评价类指标。“通过汇总、整理和优化不同省份出台的相同行业的绩效指标体系,就可以逐步形成全国性的分行业核心指标,从全国层面为绩效指标的运用提供参考。”赵仕坤说。

在形成和推广全国性的PPP项目绩效指标体系过程中,还需要注意哪些问题?曹堂哲建议,要注重实施机构指标体系构建,及时总结地方各行业绩效指标和标准体系建设经验,强化指标应用,特别是要充分发挥绩效指标在项目立项、合同签订、绩效目标管理、按效付费等方面的支撑作用,提高各方绩效管理能力。

 

来源:中国财经报、道PPP公众号

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